BOT模式及案例
模式內(nèi)涵
BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－運營－移交方式，實質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機構(gòu)之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對該機構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風(fēng)險由政府和私人機構(gòu)分擔(dān)。當特許期限結(jié)束時，私人機構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。
BOT模式最大的特點就是將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)有期限的抵押以獲得項目融資，或者說是基礎(chǔ)設(shè)施國有項目民營化。在這種模式下，首先由項目發(fā)起人通過投標從委托人手中獲取對某個項目的特許權(quán)，隨后組成項目公司并負責(zé)進行項目的融資，組織項目的建設(shè)，管理項目的運營，在特許期內(nèi)通過對項目的開發(fā)運營以及當?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。特許期結(jié)束后，應(yīng)將項目無償?shù)匾平唤o政府。在ＢＯＴ模式下，投資者一般要求政府保證其最低收益率，一旦在特許期內(nèi)無法達到該標準，政府應(yīng)給予特別補償。
BOT具有市場機制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟的特色。
一方面，BOT能夠保持市場機制發(fā)揮作用。BOT項目的大部分經(jīng)濟行為都在市場上進行，政府以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構(gòu)是BOT模式的行為主體，在特許期內(nèi)對所建工程項目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣，承擔(dān)BOT項目的私人機構(gòu)在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經(jīng)濟人假設(shè)。
另一方面，BOT為政府干預(yù)提供了有效的途徑，這就是和私人機構(gòu)達成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目公司負責(zé)，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權(quán)。在立項、招標、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項目經(jīng)營中價格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。
發(fā)展歷史
近些年來，BOT這種投資與建設(shè)方式被一些發(fā)展中國家用來進行其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并取得了一定的成功，引起了世界范圍廣泛的青睞，被當成一種新型的投資方式進行宣傳，然而BOT遠非一種新生事物，它自出現(xiàn)至今已有至少300年的歷史。
17世紀英國的領(lǐng)港公會負責(zé)管理海上事務(wù)，包括建設(shè)和經(jīng)營燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費的特權(quán)。但是據(jù)專家調(diào)查，從1610年到1675年的65年當中，領(lǐng)港公會連一個燈塔也未建成，而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現(xiàn)在所謂BOT如出一轍。即：私人首先向政府提出準許建造和經(jīng)營燈塔的申請，申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利并且表示愿意支付過路費；在申請獲得政府的批準以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內(nèi)管理燈塔并向過往船只收取過路費；特權(quán)期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會管理和繼續(xù)收費。到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造的?？梢?span lang="EN-US">BOT模式在投資效率上遠高于行政部門。
參與主體
一個典型的BOT項目的參與人有政府、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)和經(jīng)營的有關(guān)公司。
政府是BOT項目的控制主體。政府決定著是否設(shè)立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協(xié)議合同時政府也占據(jù)著有利地位。它還有權(quán)在項目進行過程中對必要的環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。在項目特許到期時，它還具有無償收回該項目的權(quán)利。
BOT項目公司是BOT項目的執(zhí)行主體，它處于中心位置。所有關(guān)系到BOT項目的籌資、分包、建設(shè)、驗收、經(jīng)營管理體制以及還債和償付利息都BOT項目公司由負責(zé)，同設(shè)計公司、建設(shè)公司、制造廠商以及經(jīng)營公司打交道。
投資人是BOT項目的風(fēng)險承擔(dān)主體。他們以投入的資本承擔(dān)有限責(zé)任。盡管原則上講政府和私人機構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險，但實際上各國在操作中差別很大。發(fā)達市場經(jīng)濟國家在BOT項目中分擔(dān)的風(fēng)險很小，而發(fā)展中國家在跨國BOT項目中往往承擔(dān)很大比例的風(fēng)險。
銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對于中小型的BOT項目，一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金，而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心，從而組成銀團共同提供貸款。由于BOT項目的負債率一般高達70－90％，所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。
實施過程
BOT模式多用于投資額度大而期限長的項目。一個BOT項目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個實施過程可以分為立項、招標、投標、談判、履約五個階段。
立項階段。在這一階段，政府根據(jù)中、長期的社會和經(jīng)濟發(fā)展計劃列出新建和改建項目清單并公諸于眾。私人機構(gòu)可以根據(jù)該清單上的項目聯(lián)系本機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展方向做出合理計劃，然后向政府提出以BOT方式建設(shè)某項目的建議，并申請投標或表明承擔(dān)該項目的意向。政府則依靠咨詢機構(gòu)進行各種方案的可行性研究，根據(jù)各方案的技術(shù)經(jīng)濟指標決定采用何種方式。
招標階段。如果項目確定為采用BOT方式建設(shè)，則首先由政府或其委托機構(gòu)發(fā)布招標廣告，然后對報名的私人機構(gòu)進行資格預(yù)審，從中選擇數(shù)家私人機構(gòu)作為投標人并向其發(fā)售招標文件。
對于確定以BOT方式建設(shè)的項目也可以不采用招標方式而直接與有承擔(dān)項目意向的私人機構(gòu)協(xié)商。但協(xié)商方式成功率不高，即便協(xié)商成功，往往也會由于缺少競爭而使政府答應(yīng)條件過多導(dǎo)致項目成本增高。
投標階段。BOT項目標書的準備時間較長，往往在6個月以上，在此期間受政府委托的機構(gòu)要隨時回答投標人對項目要求提出的問題，并考慮招標人提出的合理建議。投標人必須在規(guī)定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序后，選擇前2-3家進行談判。
談判階段。特許合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內(nèi)有效，它規(guī)定政府和BOT項目公司的權(quán)力和義務(wù)，決定雙方的風(fēng)險和回報。所以，特許合同的談判是BOT項目的關(guān)鍵一環(huán)。政府委托的招標人依次同選定的幾個投標人進行談判。成功則簽訂合同，不成功則轉(zhuǎn)向下一個投標人。有時談判需要循環(huán)進行。
履約階段。這一階段涵蓋整個特許期，又可以分為建設(shè)階段、經(jīng)營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角，承擔(dān)履行合同的大量工作。需要特別指出的是：良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認真負責(zé)地監(jiān)督建設(shè)、經(jīng)營的參與者，努力降低成本提高效率。
風(fēng)險分析
BOT項目投資大，期限長，且條件差異較大，常常無先例可循，所以BOT的風(fēng)險較大。BOT項目整個過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險有五種類型：政治風(fēng)險、市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、融資風(fēng)險和不可抵抗的外力風(fēng)險。
政治風(fēng)險。政局不穩(wěn)定，社會不安定會給BOT項目帶來政治風(fēng)險，這種風(fēng)險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔(dān)的政治風(fēng)險隨項目期限的延長而相應(yīng)遞增，而對于本國的投資人而言，則較少考慮該風(fēng)險因素。
市場風(fēng)險。在BOT項目長長的特許期中，供求關(guān)系變化和價格變化時有發(fā)生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現(xiàn)更廉價的競爭產(chǎn)品，或更受大眾歡迎的替代產(chǎn)品，以致對該BOT項目的產(chǎn)出的需求大大降低，此謂市場風(fēng)險。通常BOT項目投資大都期限長，又需要政府的協(xié)助和特許，所以具有壟斷性，但不能排除由于技術(shù)進步等原因帶來的市場風(fēng)險。此外，在原材料市場上可能會由于原材料漲價從而導(dǎo)致工程超支，這是另一種市場風(fēng)險。
技術(shù)風(fēng)險。在BOT項目進行過程中由于制度上的細節(jié)問題安排不當帶來的風(fēng)險，稱為技術(shù)風(fēng)險。這種風(fēng)險的一種表現(xiàn)是延期，工程延期將直接縮短工程經(jīng)營期，減少工程回報，嚴重的有可能導(dǎo)致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷，指施工建設(shè)過程中的遺留問題。該類風(fēng)險可以通過制度安排上的技術(shù)性處理減少其發(fā)生的可能性。
融資風(fēng)險。由于匯率、利率和通貨膨脹率的預(yù)期外的變化帶來的風(fēng)險，是融資風(fēng)險。若發(fā)生了比預(yù)期高的通貨膨脹，則BOT項目預(yù)定的價格（如果預(yù)期價格約定了的話）則會偏低；如果利率升高，由于高的負債率，則BOT項目的融資成本大大增加；由于BOT常用于跨國投資，匯率的變化或兌現(xiàn)的困難也會給項目帶來風(fēng)險。
不可抗拒的外力風(fēng)險。BOT項目和其他許多項目一樣要承擔(dān)地震、火災(zāi)、江水和暴雨等不可抵抗而又難以預(yù)計的外力的風(fēng)險。
風(fēng)險管理
應(yīng)對風(fēng)險的機制有兩種。一種機制是規(guī)避，即以一定的措施降低不利情況發(fā)生的概率；另一種機制是分擔(dān)，即事先約定不利情況發(fā)生情況下?lián)p失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內(nèi)容。國際上在各參與者之間分擔(dān)風(fēng)險的慣例是：誰最能控制的風(fēng)險，其風(fēng)險便由誰承擔(dān)。
政治風(fēng)險的規(guī)避。跨國投資的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風(fēng)險問題。而這種風(fēng)險僅憑經(jīng)濟學(xué)家和經(jīng)濟工作者的經(jīng)驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得政府的某些特許以部分抵消政治風(fēng)險。如在項目國以外開立項目資金帳戶。此外，美國的海外私人投資公司（OPIC）和英國的出口信貸擔(dān)保部（ECGD）對本國企業(yè)跨國投資的政治風(fēng)險提供擔(dān)保。
市場風(fēng)險的分擔(dān)。在市場經(jīng)濟體制中，由于新技術(shù)的出現(xiàn)帶來的市場風(fēng)險應(yīng)由項目的發(fā)起人和確定人承擔(dān)。若該項目由私人機構(gòu)發(fā)起則這部分市場風(fēng)險由項目公司承擔(dān)；若該項目由政府發(fā)展計劃確定，則政府主要負責(zé)。而工程超支風(fēng)險則應(yīng)由項目公司做出一定預(yù)期，在BOT項目合同簽訂時便有備無患。
技術(shù)風(fēng)險的規(guī)避。技術(shù)風(fēng)險是由于項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監(jiān)督不力造成的，所以項目公司應(yīng)完全承擔(dān)責(zé)任。對于工程延期和工程缺陷應(yīng)在分包合同中做出規(guī)定，與承包商的經(jīng)濟利益掛鉤。項目公司還應(yīng)在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質(zhì)量保證金，以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進度和關(guān)系整體質(zhì)量的控制工程，項目公司還應(yīng)進行較頻繁的期間監(jiān)督。
融資風(fēng)險的規(guī)避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的一個重要內(nèi)容。這個過程全部由項目公司為主體進行操作，風(fēng)險也完全由項目公司承擔(dān)。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先，工程過程中分步投入的資金應(yīng)分步融入，否則大大增加融資成本。其次，在約定產(chǎn)品價格時應(yīng)預(yù)期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目，應(yīng)考慮貨幣兌換問題和匯率的預(yù)期。
不可抵抗外力風(fēng)險的分擔(dān)。這種風(fēng)險具有不可預(yù)測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而政府和私人機構(gòu)都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔(dān)部分風(fēng)險。這必然會增大工程費用，對于大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中政府和項目公司還應(yīng)約定該風(fēng)險的分擔(dān)方法。
綜上所述，在市場經(jīng)濟中，政府可以分擔(dān)BOT項目中的不可抵抗外力的風(fēng)險，保證貨幣兌換，或承擔(dān)匯率風(fēng)險，其他風(fēng)險皆由項目公司承擔(dān)。
西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發(fā)展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內(nèi)融資方式，其優(yōu)點之一便是徹底回避了政府風(fēng)險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風(fēng)險。另一個趨勢是政府承擔(dān)的風(fēng)險愈來愈少。這當然有賴于市場機制的作用和經(jīng)濟法規(guī)的健全。從這個意義上講，推廣BOT的途徑，不是依靠政府的承諾，而是深化經(jīng)濟體制改革和加強法制建設(shè)。
案例分析
我國第一個BOT基礎(chǔ)設(shè)施項目是1984年由香港合和實業(yè)公司和中國發(fā)展投資公司等作為承包商在深圳建設(shè)的沙頭角B電廠。之后，我國廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現(xiàn)了一批BOT項目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道復(fù)線、武漢地鐵、北海油田開發(fā)等。
深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發(fā)權(quán)。根據(jù)深圳市政府和港鐵公司簽署的協(xié)議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設(shè)全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市政府將已于2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統(tǒng)一運營,該公司擁有30年的特許經(jīng)營權(quán)。
此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290萬m2建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)。在整個建設(shè)和經(jīng)營期內(nèi),項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經(jīng)營、自負盈虧,運營期滿,全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。
經(jīng)驗借鑒
西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發(fā)展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內(nèi)融資方式，其優(yōu)點之一便是徹底回避了政府風(fēng)險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風(fēng)險。另一個趨勢是政府承擔(dān)的風(fēng)險愈來愈少。這當然有賴于市場機制的作用和經(jīng)濟法規(guī)的健全。從這個意義上講，推廣BOT的途徑，不是依靠政府的承諾，而是深化經(jīng)濟體制改革和加強法制建設(shè)。
