地方融資平臺再次到了轉(zhuǎn)型時刻。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，近日，華東某省地方政府挪用融資平臺資金，被審計(jì)署地方特派辦異地審計(jì)給審查了出來。

　　2014年以來，財政部不斷強(qiáng)調(diào)地方政府要與融資平臺脫鉤，切斷融資平臺作為地方政府“第二財政”的輸入口，降低地方債務(wù)的風(fēng)險。

　　今年“50號文”和“87號文”這兩項(xiàng)整肅地方融資的重磅文件公布不久，6月13日，重慶市人民政府辦公廳對外公開《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺公司管理有關(guān)工作的通知》。這份通知對融資平臺分類轉(zhuǎn)型方向、存量債務(wù)分類處理、政府注資行為等都進(jìn)行了明確的規(guī)定。

　　“50號文”是財政部等六部委于5月3日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，“87號文”則是指財政部6月2日發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》。這兩份文件被看作是財政部對地方債務(wù)連續(xù)高壓之下的兩個重要舉措，這也意味著財政部對地方融資平臺轉(zhuǎn)型要動真格了。

　　中國財政科學(xué)研究院金融研究室主任趙全厚告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，這次將對涉及到違規(guī)舉債的地方政府進(jìn)行問責(zé)，相比“43號文”的不問責(zé)、沒有處罰，“50號文”和“87號文”對地方政府的威懾力更大，地方政府都在高度配合，以求保留融資平臺。

　　財政部對地方融資平臺出現(xiàn)的違規(guī)問題，處罰力度明顯加大。從去年要求地方政府撤銷違規(guī)保函，到今年年初部分省市違規(guī)舉債受到處罰，財政部對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的主管單位也建議進(jìn)行處罰。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，財政部在兩年前就融資平臺轉(zhuǎn)型辦法征求意見，但是相關(guān)部委分歧較大。原財政部部長樓繼偉在2015年的全國人民代表大會常委會報告規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況時曾提及，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制任務(wù)艱巨。對于未來融資平臺轉(zhuǎn)型的方向，樓繼偉認(rèn)為，融資平臺公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關(guān)系短期內(nèi)難以厘清，制約了市場化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程；或有債務(wù)處置涉及面較廣、情況復(fù)雜，加大了處置難度。這些問題都需要下大力氣解決，要推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和融資。在妥善處理融資平臺公司政府存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，關(guān)閉空殼公司，推動實(shí)體公司轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。

　　平臺狀況

　　近一年來，在財政部對地方政府違規(guī)舉債的連續(xù)高壓下，不少融資平臺已經(jīng)開始考慮如何生存。

　　一位長期參與融資平臺業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)劉經(jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，現(xiàn)在的融資平臺評級達(dá)到2A+、3A的融資沒有問題，但是2A級就比較困難了。

　　“以前2A級做融資是沒有問題的，區(qū)縣的融資平臺和地級市里的平臺公司基本都是2A級的，現(xiàn)在這些平臺中有些已經(jīng)融不到錢了?！眲⒔?jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。當(dāng)然也有金融機(jī)構(gòu)給融資平臺放貸款，不需要政府寫擔(dān)保函，直接給平臺貸款，但是利息要提高很多，原來一年7.5%的利率，現(xiàn)在達(dá)到了9.5%。

　　2A、3A是指給融資平臺發(fā)債的評級，這是衡量債務(wù)風(fēng)險的一個顯性指標(biāo)。劉經(jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，他并不購買平臺債，而是給子平臺項(xiàng)目提供貸款，其中一個很重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是平臺債的評級。

　　劉經(jīng)理認(rèn)為，平臺公司融資具有短融長投的特點(diǎn)，所投的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目回報率和回收期不能完全覆蓋資金成本和期限，短期內(nèi)還款主要靠借新還舊。平臺公司積累了大量債務(wù)，即使是資質(zhì)好的平臺也都在發(fā)債，這些存量債務(wù)都是定時炸彈。

　　在“50號文”和“87號文”的雙重壓力之下，地方政府陸續(xù)撤銷擔(dān)保函。但是對金融機(jī)構(gòu)來說，原本就對這類沒納入預(yù)算的擔(dān)保函件持可有可無的態(tài)度。但是現(xiàn)在新增貸款變得困難，如果繼續(xù)做平臺貸款，風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)會從緊，比如會嚴(yán)格監(jiān)督確保每筆資金都專款專用，會放棄中小平臺而把資金集中到3A平臺公司的身上。

　　劉經(jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，現(xiàn)在面臨的一個情況就是，地方政府有很強(qiáng)的融資需求，但是下面的金融辦等部門都不敢融資，不想融資。

　　地方政府很缺錢，但是由于現(xiàn)在融資平臺處于風(fēng)口浪尖，特別是財政部處罰了不少地方之后，地方政府都十分小心。于是不少縣區(qū)政府就將項(xiàng)目包裝成PPP，找金融機(jī)構(gòu)貸款，區(qū)縣一級的平臺融資查，就拉上施工單位一起給項(xiàng)目增信。

　　“央企的建筑公司不會這樣做，更多的是民營施工單位和省市一級的建筑單位這樣做?！眲⒔?jīng)理告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。

　　人更嚴(yán)厲

　　融資平臺的轉(zhuǎn)型從2014年就開始提起，現(xiàn)在有了真正的實(shí)質(zhì)性動作，地方政府正在對財政部嚴(yán)厲規(guī)范地方政府融資行為做出回應(yīng)。

　　趙全厚告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，融資平臺最早是國開行組織增信，給予平臺貸款，。2008年4萬億時，金融部門要求支持融資平臺穩(wěn)增長力度，這期間融資平臺規(guī)模擴(kuò)大，數(shù)量猛增。2010年“19號文”開始要求加強(qiáng)地方融資平臺管理，當(dāng)時就已經(jīng)看到平臺貸款量太大，風(fēng)險凸顯出來，所以要求進(jìn)行限制。2014年預(yù)算法通過，“43號文”通過后，禁止平臺公司為地方政府融資。

　　而真正讓融資平臺覺得壓力增大的，是財政部對地方政府違規(guī)舉債的問責(zé)。

　　2017年1月，廣東省財政廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行地方政府和融資平臺融資行為有關(guān)規(guī)定的通知》，明確規(guī)定“取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制”。

　　今年2月，四川省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)和融資管理的通知》也明確指出要推進(jìn)融資平臺公司轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型出路大致分為三類：一是主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資功能、沒有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動的融資平臺公司，應(yīng)在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上依法清理注銷；二是對于兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域市場化運(yùn)作的國有企業(yè)；三是對于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。

　　財政部駐湖南專員辦也曾表示，對地方政府融資平臺公司進(jìn)行深入跟蹤調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，2015年以來地方融資平臺公司債務(wù)規(guī)模仍然呈現(xiàn)出快速擴(kuò)張的趨勢。融資資金基本用于地方政府公益性項(xiàng)目或存量政府性債務(wù)借新還舊，償債高度依賴地方政府項(xiàng)目投資撥款或補(bǔ)貼支出。同時，融資平臺公司還存在轉(zhuǎn)型緩慢，市場定位不清晰的問題。

　　對此，財政部駐湖南專員辦給出的建議是，對融資平臺可實(shí)行名錄制管理，以歷次債務(wù)清理掌握的融資平臺公司名錄為基礎(chǔ)，建立融資平臺公司數(shù)據(jù)庫，并且分類推進(jìn)融資平臺的轉(zhuǎn)型。

　　在“50號文”和“87號文”公布之后，重慶市公布了比較完全的融資平臺轉(zhuǎn)型的文件。

　　重慶發(fā)布的文件對融資平臺分類轉(zhuǎn)型方向、存量債務(wù)分類處理、政府注資行為等都進(jìn)行了明確的規(guī)定，按照與融資平臺公司簽訂的合同協(xié)議約定，履行配置資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營權(quán)、支付政府購買服務(wù)及財政補(bǔ)貼資金等責(zé)任。

　　對于融資平臺轉(zhuǎn)型之后，承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的，政府相關(guān)責(zé)任也加以明確。重慶的文件就提出，明確承接政府委托實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項(xiàng)目建設(shè)的單位，鎖定單位名單，實(shí)行目錄管理，同時還要按照權(quán)責(zé)對等的原則，與公益性項(xiàng)目建設(shè)單位簽訂規(guī)范的合同協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)，并按照合同協(xié)議約定切實(shí)履行責(zé)任。

　　如何轉(zhuǎn)型

　　在上海城投(集團(tuán))有限公司戰(zhàn)略企劃部高級主管王強(qiáng)看來，融資平臺需要轉(zhuǎn)型，這是必須的，但因?yàn)槭艿秸叩南拗疲D(zhuǎn)型有三個方向：一個方向直接回歸政府，就是變成事業(yè)單位，完全是政府的投資管理部門，但是現(xiàn)在融資平臺量太大；其次便是，將融資平臺轉(zhuǎn)變成資產(chǎn)管理公司投資基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行市場化運(yùn)作；第三種是，像上海城投這樣的模式，是一種投資、建設(shè)、運(yùn)營管理的模式，大部分的融資平臺都是投資為主，給政府融資為主，就是把融資平臺做實(shí)，實(shí)際上就是一家國企，將來繼續(xù)完成市場化道路?！瓣P(guān)鍵是要給融資平臺自主造血和運(yùn)營管理的能力”，王強(qiáng)說。

　　一位正在嘗試轉(zhuǎn)型的地方平臺負(fù)責(zé)人贊同王強(qiáng)的看法，他認(rèn)為融資平臺最重要的就是要有自己的造血能力。他告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，原來政府融資平臺基本依靠簡單地裝入一些資源，比如公路之類的，就開始研究轉(zhuǎn)型。現(xiàn)在財政部管理越來越嚴(yán)格，公益類資產(chǎn)不準(zhǔn)裝入，就必須要有一定的造血能力。

　　中國社科院學(xué)部委員、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長李揚(yáng)曾提出這樣看法：祈望地方融資平臺在短期內(nèi)轉(zhuǎn)型并不現(xiàn)實(shí)，所以我們看到，原有的融資渠道或已堵住，一些新型的融資手段卻正通過政府投資基金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目等形式出現(xiàn)在市場上。

　　2015年之前，地方政府通過設(shè)立各種融資平臺，并以地方政府的某些項(xiàng)目作為抵押品或償還擔(dān)保，從商業(yè)銀行大量借款，這種現(xiàn)象在2009年之后的數(shù)年間變得十分普遍。2015年，中央政府展開存量債務(wù)置換，2015年和2016年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模隨之大幅上升。

　　上述融資平臺轉(zhuǎn)型的負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，近期，財政部先后出臺“50號文”、“87號文”，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債和政府購買服務(wù)。兩份文件的出臺有利于強(qiáng)化財政預(yù)算管理，堵住地方政府違法違規(guī)融資行為，實(shí)現(xiàn)地方舉債開明渠堵暗道。同時，文件出臺促使平臺公司盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化自我造血能力，并對PPP推行產(chǎn)生進(jìn)一步積極影響。

　　未來融資平臺需要轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式，開展市場化業(yè)務(wù)，理順與政府之間的關(guān)系，比如在結(jié)合自身業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型開展金融業(yè)務(wù)、類金融業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)、項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)等的同時也要明確政府、平臺公司在經(jīng)營性業(yè)務(wù)、非經(jīng)營性業(yè)務(wù)方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。對于非經(jīng)營性業(yè)務(wù)的話，政府應(yīng)該給予相應(yīng)經(jīng)營性資源補(bǔ)償，比如廣告、土地等。

　　一位金融市場人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，已經(jīng)有地方政府開始試驗(yàn)將不適合做PPP的項(xiàng)目轉(zhuǎn)給融資平臺操作，將政府和融資平臺分割開來?；蛟S這也是未來融資平臺轉(zhuǎn)型的一條出路，但是不能所有的項(xiàng)目都轉(zhuǎn)成PPP。