依法做好應(yīng)急政策儲(chǔ)備持續(xù)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力
著力助推國家治理能力提升
—財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就出臺(tái)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》答記者問
2016年11月14日 來源：預(yù)算司
近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案〉的通知》（國辦函〔2016〕88號(hào)）。 同時(shí)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。
一、問：出臺(tái)《預(yù)案》和《指南》的背景是什么？
答：實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，有利于提高地方政府動(dòng)態(tài)監(jiān)測、實(shí)時(shí)預(yù)警的能力，提前妥善做好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急政策儲(chǔ)備，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控工作科學(xué)化、精細(xì)化，確保債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）要求，“建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。各級(jí)政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制”。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制，以可控方式和節(jié)奏主動(dòng)釋放風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)提高財(cái)政、金融等方面風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
按照黨中央、國務(wù)院決策部署，財(cái)政部全面貫徹落實(shí)黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)施限額管理，要求地方政府舉債不得突破全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的限額，依法設(shè)置地方政府債務(wù)的“天花板”；將政府債務(wù)全部分類納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，改變了以往政府債務(wù)游離于預(yù)算之外的局面，主動(dòng)接受人大監(jiān)督；開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)切實(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)，有效緩解地方政府到期債務(wù)償還壓力，減輕地方政府利息負(fù)擔(dān)；加大專項(xiàng)檢查力度，堅(jiān)決制止違法違規(guī)擔(dān)保融資行為等，既發(fā)揮了政府規(guī)范舉債對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，又有利于防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)管理取得了積極成效，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化，個(gè)別地區(qū)債務(wù)率超出警戒標(biāo)準(zhǔn)，違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目存在不規(guī)范現(xiàn)象等，需要引起重視。
圖之于未萌，慮之于未有。建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，是落實(shí)黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神以及預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，全面依法治國，深化財(cái)稅體制改革，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。《預(yù)案》的出臺(tái)將有力推動(dòng)此項(xiàng)工作開展。
二、問：出臺(tái)《預(yù)案》的目的以及工作原則是什么？
答：建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制，堅(jiān)持快速響應(yīng)、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、穩(wěn)妥處置，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。
《預(yù)案》明確，建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制主要遵循以下原則：一是分級(jí)負(fù)責(zé)。省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。國務(wù)院有關(guān)部門在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的指導(dǎo)。跨?。▍^(qū)、市）政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置由相關(guān)地區(qū)協(xié)商辦理。二是及時(shí)應(yīng)對(duì)。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急處置相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，及時(shí)排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，妥善處置風(fēng)險(xiǎn)事件。三是依法處置。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護(hù)好各方合法權(quán)益。
三、問：《預(yù)案》主要包括哪些內(nèi)容？
答：《預(yù)案》和《指南》牢固樹立和貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持總體國家安全觀，在準(zhǔn)確研判當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，遵循市場化、法治化原則，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置做出系統(tǒng)性安排，充分考慮各方合法權(quán)益，明確風(fēng)險(xiǎn)防控底線，建立預(yù)警和分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)事件責(zé)任追究，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
一是依法明確適用范圍。依據(jù)預(yù)算法等法律和政策規(guī)定界定《預(yù)案》和《指南》的適用范圍：納入限額管理的地方政府債務(wù)，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務(wù)；清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)，包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。
二是建立分級(jí)響應(yīng)機(jī)制。按照風(fēng)險(xiǎn)事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為Ⅳ級(jí)（一般）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅰ級(jí)（特大）四個(gè)等級(jí)。對(duì)Ⅳ級(jí)、Ⅲ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要由市縣政府立足自身化解；對(duì)Ⅱ級(jí)、Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除上述措施外，省級(jí)政府可依據(jù)市縣政府申請(qǐng)予以適當(dāng)救助。另外，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。
三是實(shí)施分類應(yīng)急處置。堅(jiān)持法治化、市場化原則，嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國合同法》及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型，分類提出債務(wù)違約處置措施，明確地方政府償債責(zé)任，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
四是嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究。風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，適時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)地方政府有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政問責(zé)和追究法律責(zé)任，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人嚴(yán)格依法追責(zé)，增強(qiáng)地方政府和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
四、 問：《預(yù)案》中提出的地方政府財(cái)政重整包括哪些內(nèi)容？
答：財(cái)政重整是指高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)通過實(shí)施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。實(shí)施債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是世界各國普遍采用的做法。地方政府財(cái)政重整計(jì)劃必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出，要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通，不得因?yàn)閮斶€債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供?！额A(yù)案》規(guī)定了財(cái)政重整的主要措施。包括：
一是拓寬財(cái)源渠道。依法加強(qiáng)稅收征管，加大清繳欠稅欠費(fèi)力度，確保應(yīng)收盡收。落實(shí)國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策之外，可以暫停其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，待危機(jī)解除后再行恢復(fù)。
二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政重整期內(nèi)，除必要的基本民生政策支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長”或者大力壓減。
三是處置政府資產(chǎn)。指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。
四是申請(qǐng)省級(jí)救助。采取上述措施后，風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政收支仍難以平衡的，可以向省級(jí)政府申請(qǐng)臨時(shí)救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金等。待財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施結(jié)束后，由省級(jí)政府自行決定是否收回相關(guān)資金。
五是加強(qiáng)預(yù)算審查。實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃以后，相關(guān)市縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等事項(xiàng)，在依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常委會(huì)審查批準(zhǔn)的同時(shí)，必須報(bào)上級(jí)政府備案。確有不適當(dāng)之處，需要撤銷批準(zhǔn)預(yù)算的決議的，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依法按程序提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議決定。
六是改進(jìn)財(cái)政管理。相關(guān)市縣政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，妥善安排財(cái)政收支預(yù)算，嚴(yán)格做好與化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策措施的銜接。
五、 問：《預(yù)案》中提出將對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行分類處置，請(qǐng)問如何處置？
答：《預(yù)案》依據(jù)預(yù)算法、擔(dān)保法、合同法及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型提出處置原則，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
一是地方政府債券。地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。
二是非政府債券形式的存量政府債務(wù)。新預(yù)算法實(shí)施后，地方政府舉債只能采取發(fā)行政府債券方式，為此《預(yù)案》對(duì)非政府債券形式的存量政府債務(wù)處置進(jìn)行了明確。債務(wù)人為地方政府及其部門的，必須在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券，地方政府承擔(dān)全部償還責(zé)任。債務(wù)人為企事業(yè)單位等的，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照合同法有關(guān)規(guī)定分類處理。即，債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并承擔(dān)全部償還責(zé)任；債權(quán)人不同意在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對(duì)應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回，地方政府作為出資人在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配。
三是存量或有債務(wù)。具體包括：
——存量擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照擔(dān)保法及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。具體金額由地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔(dān)保金額、財(cái)政承受能力等協(xié)商確定。
——存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對(duì)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。
四是新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)。對(duì)新預(yù)算法實(shí)施以后地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照上述第三類情況中的存量擔(dān)保債務(wù)依法處理。
另外，經(jīng)國務(wù)院同意，財(cái)政部專門制定了《指南》，進(jìn)一步區(qū)分存量債務(wù)中的銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為《預(yù)案》配套文件印發(fā)實(shí)施。
六、問：《預(yù)案》中為什么要提出責(zé)任追究？責(zé)任追究的范圍、響應(yīng)機(jī)制和程序是什么？
答：防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)全局。按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）關(guān)于建立考核問責(zé)機(jī)制的規(guī)定，《預(yù)案》中專門對(duì)違法違規(guī)責(zé)任范圍、追究響應(yīng)機(jī)制、責(zé)任追究程序進(jìn)行了明確。
一是違法違規(guī)責(zé)任范圍。包括違反《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定的行為；違反國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件等有關(guān)政策規(guī)定的行為；其他違反財(cái)政部等部門制度規(guī)定的行為。
二是追究機(jī)制響應(yīng)。發(fā)生Ⅳ級(jí)以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，地方政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問責(zé)；在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。
三是責(zé)任追究程序。有關(guān)任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、銀監(jiān)部門根據(jù)省級(jí)政府審定的有關(guān)責(zé)任認(rèn)定情況，依紀(jì)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行責(zé)任追究；對(duì)涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置納入政績考核范圍。對(duì)實(shí)施財(cái)政重整的市縣政府，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因和時(shí)間等情況，追究有關(guān)人員的責(zé)任。屬于在本屆政府任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風(fēng)險(xiǎn)事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任。
七、問：貫徹落實(shí)《預(yù)案》應(yīng)當(dāng)把握的主線是什么？
答：一是堅(jiān)持法治意識(shí)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置涉及債權(quán)和債務(wù)關(guān)系。要充分認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)管理與一般管理事務(wù)的差異性，全面貫徹依法治國的精神，堅(jiān)持嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，妥善應(yīng)對(duì)和處理各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件，保護(hù)好債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益。
二是樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。要主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，把防風(fēng)險(xiǎn)擺在各項(xiàng)工作突出位置。要按照《預(yù)案》要求，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測和實(shí)時(shí)預(yù)警，準(zhǔn)確研判可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其原因，對(duì)癥下藥，綜合施策，力爭把各類風(fēng)險(xiǎn)化解在源頭，防止風(fēng)險(xiǎn)加劇或轉(zhuǎn)化，并依法加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)警示和提醒。
三是增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控事關(guān)總體國家安全。要堅(jiān)持守土有責(zé)，妥善處理好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，處理好金融創(chuàng)新和國家安全的關(guān)系，把職責(zé)范圍內(nèi)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)防控好，不能把防風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任推給上面、留給后面或轉(zhuǎn)嫁他人。
四是強(qiáng)化大局意識(shí)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控涉及中央與地方、財(cái)政與金融、政府部門與社會(huì)主體、當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)增長和國家可持續(xù)發(fā)展等之間的關(guān)系，錯(cuò)綜復(fù)雜。加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，要站位更高一層，堅(jiān)持從全局視角、整體思路出發(fā)研究制定各項(xiàng)政策，維護(hù)國家持久安全穩(wěn)定。
