第五次全國金融工作會議勾勒金融監(jiān)管改革的重點
備受關注的第五次全國金融工作會議7月14日至15日召開。此次會議宣布成立“國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”成為最大亮點。
最近幾年，金融監(jiān)管的滯后性日益凸顯，被銀監(jiān)會主席郭樹清比喻為“牛欄里關貓”。自從2015年11月習近平在《關于十三五規(guī)劃建議的說明》中提出“這對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)”后，金融監(jiān)管成為社會熱議的焦點。今年4月政治局集體學習選擇“維護國家金融安全”，更凸顯金融監(jiān)管改革的迫切性。
此次全國金融工作會議從個方面布局金融監(jiān)管改革重點：
1、設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會：其核心目的是“要加強金融監(jiān)管協(xié)調、補齊監(jiān)管短板”。與預期相吻合，這一委員會明確要“強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責”，也就是說，央行在“一行三會”的重要性將得到加強。
2、央地分工：鑒于中國之大，地方政府在國家治理中是不可或缺的一環(huán)。從泛亞交易所、e租寶等金融案件來看，無論是事前的預防還是事后的處置，地方政府都應承擔更大職責。此次金融工作會議提出，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任”。
3、監(jiān)管部門的職業(yè)精神：李克強在國務院第五次廉政會議提出，“對個別監(jiān)管人員和公司高管監(jiān)守自盜、與金融大鱷內外勾結等非法行為，必須依法嚴厲懲處、以儆效尤?！彪S即，保監(jiān)會主席項俊波、銀監(jiān)會主席助理楊家才等高官落馬。金融監(jiān)管必須直面監(jiān)管者的“職業(yè)精神”這一現(xiàn)實問題。對此，金融工作會議提出，“金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴格問責的監(jiān)管精神，形成有風險沒有及時發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴肅監(jiān)管氛圍”。
4、信息共享： 對信息的掌握與分析，是有效監(jiān)管的前提。在“分業(yè)監(jiān)管”體制下，信息被行業(yè)壁壘阻隔，這與金融混業(yè)、影子銀行的現(xiàn)實格格不入。例如，在“寶能-萬科”大戰(zhàn)中，寶能系的杠桿涉及保險、證券、銀行三大領域，沒有信息共享，監(jiān)管部門如何準確判斷風險？所以，此次會議也要求“加強金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享”。
5、全覆蓋：金融混業(yè)的現(xiàn)實與分業(yè)監(jiān)管之間的背離，意味著“監(jiān)管真空”在所難免。不僅如此，一些金融機構為了“交叉套利”，層層包裝，拉長金融鏈條，以實現(xiàn)逃避金融監(jiān)管的目的。對此，李克強總理在全國金融工作會議提出，“強化金融監(jiān)管的專業(yè)性統(tǒng)一性穿透性，所有金融業(yè)務都要納入監(jiān)管?！?/p>
功能監(jiān)管才是此輪改革的本質
筆者認為，中國金融監(jiān)管改革，其任務要遠遠超出設立“國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”這一機構本身。不認識到這一點，監(jiān)管改革就容易迷路。過度關注一行三會的整合問題，反而會偏離金融監(jiān)管改革的靶心。中國金融監(jiān)管改革的本質是：從“分業(yè)監(jiān)管+機構監(jiān)管”轉變?yōu)椤肮δ鼙O(jiān)管”。
“功能監(jiān)管”的要義是：金融產品和服務的范圍是不斷變化的，金融機構與金融市場的邊界也是不斷變化的，因此，必須對發(fā)揮同一金融功能的不同金融機構開展的類似業(yè)務進行大致相同的監(jiān)管。
一個典型案例是：p2p在美國出現(xiàn)后（其模式與中國的p2p有差異，特別是在強制分拆方面），美國證監(jiān)會（SEC）認為p2p的實質是一種證券，從而將其納入監(jiān)管范圍。主要依據(jù)有四點：投資人有投資回報預期；P2P平臺向公眾銷售，基本沒有資質限制；通常投資者會將P2P視為投資；現(xiàn)有的管理框架中沒有其他方式可以減少投資人的風險?；谶@四點，證監(jiān)會認定P2P交易為債券發(fā)行，需要遵守聯(lián)邦證券法，需要在SEC注冊。
可見，功能監(jiān)管既能消除金融創(chuàng)新帶來的“監(jiān)管真空”，又能減少監(jiān)管標準不統(tǒng)一導致的“監(jiān)管套利”，是治本之策。
實施功能監(jiān)管的關鍵是：1）修法擴大證券、銀行、保險的定義，以拓寬的法律定義來適應金融產品的不斷創(chuàng)新；例如，《證券法》修訂組組長、全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈認為，“證券就是收益的憑證，代表了一定的財產權益，可以均分、轉讓或者交易。按照這種定義，現(xiàn)在市場上的理財業(yè)務本質上是一種證券業(yè)務，應該由證監(jiān)會實行統(tǒng)一的監(jiān)管”。2）一行三會職能進行必要的整合，減少人為的監(jiān)管標準不統(tǒng)一；3）轉變理念，從“誰發(fā)牌照誰監(jiān)管”轉變?yōu)椤鞍串a品的金融功能進行監(jiān)管”。 惟有如此，才能實現(xiàn)李克強要求的“所有金融業(yè)務都要納入監(jiān)管。”
“國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”如何發(fā)揮協(xié)調效能？
幾年前，中國就關注到了監(jiān)管不一致、監(jiān)管真空等問題。2013年，國務院批復由央行牽頭成立金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度。從實際運行效果來看，這一聯(lián)席會議制度成效不佳。原因在于：1）“會議”是一種非正式的溝通機制，效力有限；2）缺乏爭議解決機制：一旦一行三會出現(xiàn)分歧，誰來拍板？雖然央行是牽頭部門，但一行與三會是平行的機構，難以強制三會接受一行的觀點，導致議而不決。
“國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”的設立，將在很大程度上突破上述局限：1）這是一個正規(guī)的機構，意味著協(xié)調機制的正規(guī)化和常態(tài)化；2）預計委員會主席將有副總理/國務委員以上國務院領導擔任，將擁有對“一行三會”爭議進行拍板的權力，避免議而不決。
不過，委員會的效能也存在不確定性：1）與一行三會這樣的法定機構相比，委員會的權力尚缺乏法律基礎，這會導致其決策權的虛置，最終很多事情的決定權仍需回歸到一行三會層面來解決；2）委員會具體討論哪些事項？是主動選擇還是被動地由一行三會提出？這些事項的確定，將在一定程度上重新劃定一行三會的職權范圍；3）委員會的人員配備情況如何？這直接決定委員會的“軟實力”。畢竟，金融監(jiān)管是很專業(yè)的領域，如果委員會人員配備不足，勢必導致對一行三會的依賴，這將直接削弱其作為“爭端裁決者”的客觀性和判斷力。4）誰將擔任主席？在中國現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，監(jiān)管機構的“主要領導”具有很大的能動空間，其風格、精力和專業(yè)能力將直接影響委員會的效能。
國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的設立，標志著新一輪金融監(jiān)管改革大幕開啟，這將是一個復雜而充滿挑戰(zhàn)的過程。且行且珍惜！
