第五次全國(guó)金融工作會(huì)議勾勒金融監(jiān)管改革的重點(diǎn)
備受關(guān)注的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議7月14日至15日召開。此次會(huì)議宣布成立“國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”成為最大亮點(diǎn)。
最近幾年，金融監(jiān)管的滯后性日益凸顯，被銀監(jiān)會(huì)主席郭樹清比喻為“牛欄里關(guān)貓”。自從2015年11月習(xí)近平在《關(guān)于十三五規(guī)劃建議的說(shuō)明》中提出“這對(duì)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制帶來(lái)重大挑戰(zhàn)”后，金融監(jiān)管成為社會(huì)熱議的焦點(diǎn)。今年4月政治局集體學(xué)習(xí)選擇“維護(hù)國(guó)家金融安全”，更凸顯金融監(jiān)管改革的迫切性。
此次全國(guó)金融工作會(huì)議從個(gè)方面布局金融監(jiān)管改革重點(diǎn)：
1、設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)：其核心目的是“要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板”。與預(yù)期相吻合，這一委員會(huì)明確要“強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)”，也就是說(shuō)，央行在“一行三會(huì)”的重要性將得到加強(qiáng)。
2、央地分工：鑒于中國(guó)之大，地方政府在國(guó)家治理中是不可或缺的一環(huán)。從泛亞交易所、e租寶等金融案件來(lái)看，無(wú)論是事前的預(yù)防還是事后的處置，地方政府都應(yīng)承擔(dān)更大職責(zé)。此次金融工作會(huì)議提出，“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。
3、監(jiān)管部門的職業(yè)精神：李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院第五次廉政會(huì)議提出，“對(duì)個(gè)別監(jiān)管人員和公司高管監(jiān)守自盜、與金融大鱷內(nèi)外勾結(jié)等非法行為，必須依法嚴(yán)厲懲處、以儆效尤?！彪S即，保監(jiān)會(huì)主席項(xiàng)俊波、銀監(jiān)會(huì)主席助理?xiàng)罴也诺雀吖俾漶R。金融監(jiān)管必須直面監(jiān)管者的“職業(yè)精神”這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)此，金融工作會(huì)議提出，“金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)的監(jiān)管精神，形成有風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)提示和處置就是瀆職的嚴(yán)肅監(jiān)管氛圍”。
4、信息共享： 對(duì)信息的掌握與分析，是有效監(jiān)管的前提。在“分業(yè)監(jiān)管”體制下，信息被行業(yè)壁壘阻隔，這與金融混業(yè)、影子銀行的現(xiàn)實(shí)格格不入。例如，在“寶能-萬(wàn)科”大戰(zhàn)中，寶能系的杠桿涉及保險(xiǎn)、證券、銀行三大領(lǐng)域，沒有信息共享，監(jiān)管部門如何準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)？所以，此次會(huì)議也要求“加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管信息共享”。
5、全覆蓋：金融混業(yè)的現(xiàn)實(shí)與分業(yè)監(jiān)管之間的背離，意味著“監(jiān)管真空”在所難免。不僅如此，一些金融機(jī)構(gòu)為了“交叉套利”，層層包裝，拉長(zhǎng)金融鏈條，以實(shí)現(xiàn)逃避金融監(jiān)管的目的。對(duì)此，李克強(qiáng)總理在全國(guó)金融工作會(huì)議提出，“強(qiáng)化金融監(jiān)管的專業(yè)性統(tǒng)一性穿透性，所有金融業(yè)務(wù)都要納入監(jiān)管。”
功能監(jiān)管才是此輪改革的本質(zhì)
筆者認(rèn)為，中國(guó)金融監(jiān)管改革，其任務(wù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出設(shè)立“國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”這一機(jī)構(gòu)本身。不認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，監(jiān)管改革就容易迷路。過(guò)度關(guān)注一行三會(huì)的整合問(wèn)題，反而會(huì)偏離金融監(jiān)管改革的靶心。中國(guó)金融監(jiān)管改革的本質(zhì)是：從“分業(yè)監(jiān)管+機(jī)構(gòu)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮δ鼙O(jiān)管”。
“功能監(jiān)管”的要義是：金融產(chǎn)品和服務(wù)的范圍是不斷變化的，金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)的邊界也是不斷變化的，因此，必須對(duì)發(fā)揮同一金融功能的不同金融機(jī)構(gòu)開展的類似業(yè)務(wù)進(jìn)行大致相同的監(jiān)管。
一個(gè)典型案例是：p2p在美國(guó)出現(xiàn)后（其模式與中國(guó)的p2p有差異，特別是在強(qiáng)制分拆方面），美國(guó)證監(jiān)會(huì)（SEC）認(rèn)為p2p的實(shí)質(zhì)是一種證券，從而將其納入監(jiān)管范圍。主要依據(jù)有四點(diǎn)：投資人有投資回報(bào)預(yù)期；P2P平臺(tái)向公眾銷售，基本沒有資質(zhì)限制；通常投資者會(huì)將P2P視為投資；現(xiàn)有的管理框架中沒有其他方式可以減少投資人的風(fēng)險(xiǎn)?；谶@四點(diǎn)，證監(jiān)會(huì)認(rèn)定P2P交易為債券發(fā)行，需要遵守聯(lián)邦證券法，需要在SEC注冊(cè)。
可見，功能監(jiān)管既能消除金融創(chuàng)新帶來(lái)的“監(jiān)管真空”，又能減少監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致的“監(jiān)管套利”，是治本之策。
實(shí)施功能監(jiān)管的關(guān)鍵是：1）修法擴(kuò)大證券、銀行、保險(xiǎn)的定義，以拓寬的法律定義來(lái)適應(yīng)金融產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新；例如，《證券法》修訂組組長(zhǎng)、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈認(rèn)為，“證券就是收益的憑證，代表了一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，可以均分、轉(zhuǎn)讓或者交易。按照這種定義，現(xiàn)在市場(chǎng)上的理財(cái)業(yè)務(wù)本質(zhì)上是一種證券業(yè)務(wù)，應(yīng)該由證監(jiān)會(huì)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管”。2）一行三會(huì)職能進(jìn)行必要的整合，減少人為的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；3）轉(zhuǎn)變理念，從“誰(shuí)發(fā)牌照誰(shuí)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍串a(chǎn)品的金融功能進(jìn)行監(jiān)管”。 惟有如此，才能實(shí)現(xiàn)李克強(qiáng)要求的“所有金融業(yè)務(wù)都要納入監(jiān)管?！?/p>
“國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”如何發(fā)揮協(xié)調(diào)效能？
幾年前，中國(guó)就關(guān)注到了監(jiān)管不一致、監(jiān)管真空等問(wèn)題。2013年，國(guó)務(wù)院批復(fù)由央行牽頭成立金融監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度。從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，這一聯(lián)席會(huì)議制度成效不佳。原因在于：1）“會(huì)議”是一種非正式的溝通機(jī)制，效力有限；2）缺乏爭(zhēng)議解決機(jī)制：一旦一行三會(huì)出現(xiàn)分歧，誰(shuí)來(lái)拍板？雖然央行是牽頭部門，但一行與三會(huì)是平行的機(jī)構(gòu)，難以強(qiáng)制三會(huì)接受一行的觀點(diǎn)，導(dǎo)致議而不決。
“國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”的設(shè)立，將在很大程度上突破上述局限：1）這是一個(gè)正規(guī)的機(jī)構(gòu)，意味著協(xié)調(diào)機(jī)制的正規(guī)化和常態(tài)化；2）預(yù)計(jì)委員會(huì)主席將有副總理/國(guó)務(wù)委員以上國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，將擁有對(duì)“一行三會(huì)”爭(zhēng)議進(jìn)行拍板的權(quán)力，避免議而不決。
不過(guò)，委員會(huì)的效能也存在不確定性：1）與一行三會(huì)這樣的法定機(jī)構(gòu)相比，委員會(huì)的權(quán)力尚缺乏法律基礎(chǔ)，這會(huì)導(dǎo)致其決策權(quán)的虛置，最終很多事情的決定權(quán)仍需回歸到一行三會(huì)層面來(lái)解決；2）委員會(huì)具體討論哪些事項(xiàng)？是主動(dòng)選擇還是被動(dòng)地由一行三會(huì)提出？這些事項(xiàng)的確定，將在一定程度上重新劃定一行三會(huì)的職權(quán)范圍；3）委員會(huì)的人員配備情況如何？這直接決定委員會(huì)的“軟實(shí)力”。畢竟，金融監(jiān)管是很專業(yè)的領(lǐng)域，如果委員會(huì)人員配備不足，勢(shì)必導(dǎo)致對(duì)一行三會(huì)的依賴，這將直接削弱其作為“爭(zhēng)端裁決者”的客觀性和判斷力。4）誰(shuí)將擔(dān)任主席？在中國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“主要領(lǐng)導(dǎo)”具有很大的能動(dòng)空間，其風(fēng)格、精力和專業(yè)能力將直接影響委員會(huì)的效能。
國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的設(shè)立，標(biāo)志著新一輪金融監(jiān)管改革大幕開啟，這將是一個(gè)復(fù)雜而充滿挑戰(zhàn)的過(guò)程。且行且珍惜！
