云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)
云南省通過政府和社會資本合作模式
化解存量政府性債務(wù)實施方案的通知
云政辦發(fā) 〔 ２０１７〕７０號
各州、市、縣、區(qū)人民政府,省直各委、辦、廳、局:
?云南省通過政府和社會資本合作模式化解存量政府性債務(wù)實施方案?已經(jīng)省人民政府同意,現(xiàn)印發(fā)給你們,請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
云南省人民政府辦公廳
２０１７年６月２２日
云南省通過政府和社會資本合作模式
化解存量政府性債務(wù)實施方案
為拓寬基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)投融資渠道,提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率,有效通過政府和社會資本合作 ( Public－Private Partnership,以下簡稱PPP)模式化解存量政府性債務(wù),根據(jù) ?國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見? (國發(fā) 〔 ２０１４〕４３號)、?國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知?(國辦發(fā) 〔 ２０１５〕４２號)、?財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知? (財金 〔 ２０１６〕 ９０號)和?云南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行昆明中心支行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進政府和社會資本合作模式實施意見的通知? (云政辦發(fā) 〔 ２０１５〕７６號) 精神,制定本方案。
一、總體要求
(一) 指導(dǎo)思想
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中 全會精神,按照省委、省政府關(guān)于全面深化財稅體制改革,推廣 運用PPP模式的有關(guān)要求,通過PPP模式引入社會資本,將截至２０１４年底,納入財政部門政府性債務(wù)管理系統(tǒng)且符合PPP條 件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域存量政府性債務(wù)項目改造為PPP 項目,切實化解財政風(fēng)險,促進我省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
(二) 工作目標(biāo)
通過PPP模式引入社會資本參與存量政府性債務(wù)項目改造, 有效化解地方存量政府性債務(wù),降低影響我省經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展 的隱患。存量政府性債務(wù)是指清理甄別認(rèn)定的截至２０１４年底存量政府性債務(wù),包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)。其中,存量 政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù),存量或有債務(wù)是指政府 負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。
(三) 基本原則
１、 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理。全省通過PPP模式化解存量政府 性債務(wù)工作由省人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),各州、市、縣、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域通過PPP模式化解存量政府性債務(wù)工作。
２、 因地制宜,積極穩(wěn)妥。各級政府和行業(yè)主管部門要結(jié)合政府財力和管理能力,防止政府支付責(zé)任過重加劇財政收支矛盾、加大支出壓力,有序推進化解存量政府性債務(wù)工作。
３、 科學(xué)論證,規(guī)范程序。在價格調(diào)整機制靈活、市場化程 度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,對于有現(xiàn)金流潛力、具備運營條件的項目,要科學(xué)實施PPP模式識別論證,明確操作程序, 促進項目規(guī)范實施,提高公共服務(wù)質(zhì)量。
４、 激勵統(tǒng)籌,防范風(fēng)險。加大通過PPP模式化解存量政府
性債務(wù)工作的引導(dǎo)和獎勵力度,強化PPP財政支出統(tǒng)計監(jiān)測結(jié)果運用,防范和控制財政風(fēng)險。
二、規(guī)范操作流程
(四)建立項目遴選機制,積極穩(wěn)妥發(fā)起項目
各級財政部門負(fù)責(zé)梳理存量政府性債務(wù)項目清單。各級行業(yè)主管部門和債務(wù)單位要從財政部門提供的債務(wù)項目清單中,結(jié)合行業(yè)特點,在各自管理的領(lǐng)域選擇價格調(diào)整機制靈活、市場化程 度較高、投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、可能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流的項目,引入社會資本參與項目改造和運營,轉(zhuǎn)型為PPP項目。 項目遴選中,要注重將存量政府性債務(wù)項目與新建項目整合,將無現(xiàn)金流或現(xiàn)金流較少的項目與能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目整合, 通過區(qū)域聯(lián)動、行業(yè)聯(lián)動、資源與資本聯(lián)動,化解存量政府性 債務(wù)。
（五）認(rèn)真編制實施方案,做好項目前期準(zhǔn)備
各級行業(yè)主管部門 (項目實施機構(gòu))和債務(wù)單位可依法委托專家或第三方專業(yè)機構(gòu)編制項目實施方案和物有所值評價報告。 項目實施方案主要內(nèi)容包括:項目概況、項目合作范圍、期限與 運作方式、風(fēng)險分配框架、交易結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、監(jiān)管構(gòu)架、采購方式和存量公共資產(chǎn)建設(shè)、運營維護的歷史資料以及第三方出具的資產(chǎn)評估報告等。各級行業(yè)主管部門 (項目實施機構(gòu))要聘請有資質(zhì)的中介機構(gòu)開展存量公共資產(chǎn)評估工作,結(jié)合項目實施 方案合理妥當(dāng)設(shè)計存量公共資產(chǎn)處置方案,切實防止國有資產(chǎn)流失。在項目實施方案編制完成后,認(rèn)真審核有關(guān)材料,并制定項目推進計劃,上報同級政府備案,并抄送同級財政部門。各級財 政部門要參照同期本級地方政府債券收益率,根據(jù)本地實際建設(shè)融資成本情況,綜合考慮財政補貼支出發(fā)生年份,合理確定并推薦物有所值定量評價所采用的折現(xiàn)率。
(六)科學(xué)開展評估論證,嚴(yán)格項目識別認(rèn)定
各級財政部門應(yīng)會同同級行業(yè)主管部門根據(jù)項目實施方案共 同對物有所值評價報告進行審核。經(jīng)審核通過物有所值評價的項目,由同級財政部門依據(jù)項目實施方案和物有所值評價報告組織開展財政承受能力論證,并出具財政承受能力論證報告。未通過論證的項目,不得采用PPP模式。對通過物有所值評價和財政承受能力論證的存量政府性債務(wù)項目,納入PPP項目庫,并與政府債務(wù)管理系統(tǒng)進行對接,實現(xiàn)項目在PPP項目庫和政府債 務(wù)信息數(shù)據(jù)庫的 “兩庫鎖定”。
(七)依法開展項目采購,規(guī)范選擇合作伙伴
對于納入 “兩庫鎖定”的項目,由各級行業(yè)主管部門 (項目實施機構(gòu))根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證結(jié)果進一步完善實施方案,報同級政府審查同意后,啟動采購程序。各級行業(yè)主管部門 (項目實施機構(gòu))在編制采購文件時,應(yīng)綜合評估項目潛在合作社會資本的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素,依法擇優(yōu)選擇合作伙伴,不得以不合理的條件對潛在合作社會資本實行差別待遇或者歧視待遇;分別評估項目潛在合作社會資本在項目建設(shè)和運營環(huán)節(jié)的實施方案及成本報價,嚴(yán)禁社會資本重建設(shè)、輕運營,通過運營環(huán)節(jié)的惡性低價獲得項目主導(dǎo)權(quán)。各級財政部門要加強對PPP項目政府采購的指導(dǎo)和檢查,通過政府采購信息平臺和PPP綜合信息平臺,及時、充分向社會公布PPP項目采購計劃和項目采購信息,確保采購 過程公開、透明和公平。對已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運 營的融資平臺公司,在其承擔(dān)的地方政府性債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)豍PP項目。
(八)合理設(shè)計合同條款,明確化債具體事項
對于履行完成政府采購程序的PPP項目,政府應(yīng)與社會資本對實施方案和合作內(nèi)容達(dá)成一致,并草擬PPP項目合同。合同需明確轉(zhuǎn)型后的PPP項目在政府債務(wù)管理系統(tǒng)中的項目名稱、債務(wù)編碼、債務(wù)類型、剝離政府性債務(wù)金額以及債權(quán)人、債務(wù)人變更有關(guān)文件材料,同時,完善交易邊界條件、風(fēng)險分配體系等 內(nèi)容,確保PPP合同規(guī)范并具有可操作性。要防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任。在正式簽訂合同前,應(yīng)將合同文本送同級行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等職能部門審核后,報同級政府批準(zhǔn),并將經(jīng)同級政府 批準(zhǔn)簽署的合同報省財政廳備案,作為化解存量政府性債務(wù)的重要依據(jù)。合同簽署后,各級財政部門應(yīng)在政府債務(wù)管理系統(tǒng)中將化解的存量政府性債務(wù)作相應(yīng)處理。
(九)加強項目運行管理,確保服務(wù)供給質(zhì)量
各級財政部門應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理要求,將PPP項目合同中約 定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃,將下一年度財政資金收支納入預(yù)算管理。會同行業(yè)主管部門開展PPP項目績效運行監(jiān)控,并依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金。鼓勵 推進第三方評價,將項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理質(zhì)量、資金使用效率、公共服務(wù)水平等納入評價范圍,評價結(jié)果向社會公示,并作為費價標(biāo)準(zhǔn)和財政補貼調(diào)整的依據(jù)。各項目實施機構(gòu) (項目公司)要認(rèn)真履行項目融資、建設(shè)、運營、維護等義務(wù), 加強施工管理,確保公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。
(十)及時組織項目移交,認(rèn)真開展項目評價
各級財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目債務(wù)的監(jiān)控。PPP項目執(zhí)行過程中形成的負(fù)債,屬于項目公司的債務(wù), 由項目公司獨立承擔(dān)償付義務(wù)。項目期滿移交時,項目公司的債務(wù)不得移交給政府。項目合同期滿前,項目實施機構(gòu)或政府指定 的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組,對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬,項目資產(chǎn)不符合合同約定移交標(biāo)準(zhǔn)的,社會資本應(yīng)采取補救措施或賠償損失。項目移交完成后,財政部門 應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、模式運用、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、公眾滿意度等進行評價。
三、強化政策保障
(十一)健全配套政策體系,簡化項目審批流程
有關(guān)部門要建立健全圍繞PPP模式化解存量政府性債務(wù)項目的價格政策、收費制度、財稅政策、土地政策、資產(chǎn)評估、特許經(jīng)營等有關(guān)政策法規(guī),進一步減少審批環(huán)節(jié),提高審查工作效率。
(十二)加大化債激勵力度,創(chuàng)新金融服務(wù)模式
有關(guān)部門要認(rèn)真落實國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策,推動PPP項目實施。省財政廳要創(chuàng)新PPP項目獎補資金分配機制,優(yōu)化調(diào)整資金使用方向,根據(jù)PPP模式化解存量政府性債務(wù)規(guī)模,通過以獎代補給予各級財政部門和項目實施機構(gòu)資金支持。同時,對采用PPP模式化解存量政府性債務(wù)的地區(qū), 可給予新增債券傾斜。各金融機構(gòu)要優(yōu)化信貸評審方式,積極為 PPP項目提供融資支持。鼓勵政策性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢,積極參與PPP項目,引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。
(十三)建立風(fēng)險防范機制,切實防控財政風(fēng)險
各級財政部門要會同行業(yè)主管部門完善PPP項目財政支出統(tǒng)計監(jiān)測,防范和控制財政風(fēng)險,科學(xué)評估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響,強化財政支出監(jiān)測成果運用,每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出,占一般公共預(yù) 算支出比例不得超過１０％。各級行業(yè)主管部門要加強債務(wù)分析, 切實防范采用PPP模式化解存量政府性債務(wù)過程中國有資產(chǎn)流 失。金融機構(gòu)不得違法違規(guī)向各級政府提供融資,不得要求各級政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。
四、加強組織領(lǐng)導(dǎo)
(十四)統(tǒng)一思想,強化問責(zé)
有關(guān)部門要高度重視,把思想和行動統(tǒng)一到省委、省政府的決策部署上來,切實加強通過PPP模式化解存量政府性債務(wù)工作,加強部門間的協(xié)調(diào)配合,認(rèn)真抓好政策落實,定期通報 PPP項目化解本級存量政府性債務(wù)的情況。要強化教育和考核, 把采用PPP模式化解存量政府性債務(wù)工作作為一個硬指標(biāo)納入政績考核,從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。要強化責(zé)任追究,對不按照要求編制項目實施方案和報送物有所值評價報告的部門和單位,要追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
(十五)明確職責(zé),協(xié)調(diào)配合
各級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署本地通過PPP模式化解存量政府性債務(wù)工作,建立完善部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制,制定具體實施辦法。財政部門作為通過PPP模式化解存量政府性債務(wù)的 牽頭部門,要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào),加強與有關(guān)部門的政策溝通和信息 交流,做好預(yù)算管理、統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)控等工作;行業(yè)主管部 門要在各自管理的領(lǐng)域內(nèi)征集遴選潛在PPP項目,制定通過 PPP模式化解存量政府性債務(wù)工作方案,認(rèn)真做好項目整體策劃,組織編制項目實施方案,與同級政府簽署通過PPP模式化解存量政府性債務(wù)目標(biāo)責(zé)任書,同時,認(rèn)真做好項目報批、招 商、采購、執(zhí)行監(jiān)督、績效評價和項目移交等工作;發(fā)展改革部門要從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險較高地區(qū)的新建項目,充分發(fā)揮好政府投 資的引導(dǎo)帶動作用,完善公共服務(wù)價格調(diào)整機制,積極推進公共 服務(wù)領(lǐng)域價格改革;審計部門要依法加強對通過PPP模式化解存量政府性債務(wù)項目的審計監(jiān)督;金融監(jiān)管部門要加強對政府性債務(wù)融資監(jiān)管,督促各金融機構(gòu)依法向PPP項目提供融資。
