地方融資平臺再次到了轉型時刻。
經濟觀察報獲悉，近日，華東某省地方政府挪用融資平臺資金，被審計署地方特派辦異地審計給審查了出來。
2014年以來，財政部不斷強調地方政府要與融資平臺脫鉤，切斷融資平臺作為地方政府“第二財政”的輸入口，降低地方債務的風險。
今年“50號文”和“87號文”這兩項整肅地方融資的重磅文件公布不久，6月13日，重慶市人民政府辦公廳對外公開《關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知》。這份通知對融資平臺分類轉型方向、存量債務分類處理、政府注資行為等都進行了明確的規(guī)定。
“50號文”是財政部等六部委于5月3日聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，“87號文”則是指財政部6月2日發(fā)布的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》。這兩份文件被看作是財政部對地方債務連續(xù)高壓之下的兩個重要舉措，這也意味著財政部對地方融資平臺轉型要動真格了。
中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚告訴經濟觀察報，這次將對涉及到違規(guī)舉債的地方政府進行問責，相比“43號文”的不問責、沒有處罰，“50號文”和“87號文”對地方政府的威懾力更大，地方政府都在高度配合，以求保留融資平臺。
財政部對地方融資平臺出現(xiàn)的違規(guī)問題，處罰力度明顯加大。從去年要求地方政府撤銷違規(guī)保函，到今年年初部分省市違規(guī)舉債受到處罰，財政部對相關金融機構的主管單位也建議進行處罰。
經濟觀察報獲悉，財政部在兩年前就融資平臺轉型辦法征求意見，但是相關部委分歧較大。原財政部部長樓繼偉在2015年的全國人民代表大會常委會報告規(guī)范地方政府債務管理工作情況時曾提及，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制任務艱巨。對于未來融資平臺轉型的方向，樓繼偉認為，融資平臺公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經營性現(xiàn)金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關系短期內難以厘清，制約了市場化轉型的進程；或有債務處置涉及面較廣、情況復雜，加大了處置難度。這些問題都需要下大力氣解決，要推進融資平臺公司市場化轉型和融資。在妥善處理融資平臺公司政府存量債務的基礎上，關閉空殼公司，推動實體公司轉型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。
平臺狀況
近一年來，在財政部對地方政府違規(guī)舉債的連續(xù)高壓下，不少融資平臺已經開始考慮如何生存。
一位長期參與融資平臺業(yè)務的金融機構劉經理告訴經濟觀察報，現(xiàn)在的融資平臺評級達到2A+、3A的融資沒有問題，但是2A級就比較困難了。
“以前2A級做融資是沒有問題的，區(qū)縣的融資平臺和地級市里的平臺公司基本都是2A級的，現(xiàn)在這些平臺中有些已經融不到錢了。”劉經理告訴經濟觀察報。當然也有金融機構給融資平臺放貸款，不需要政府寫擔保函，直接給平臺貸款，但是利息要提高很多，原來一年7.5%的利率，現(xiàn)在達到了9.5%。
2A、3A是指給融資平臺發(fā)債的評級，這是衡量債務風險的一個顯性指標。劉經理告訴經濟觀察報，他并不購買平臺債，而是給子平臺項目提供貸款，其中一個很重要的衡量標準就是平臺債的評級。
劉經理認為，平臺公司融資具有短融長投的特點，所投的基礎設施建設項目回報率和回收期不能完全覆蓋資金成本和期限，短期內還款主要靠借新還舊。平臺公司積累了大量債務，即使是資質好的平臺也都在發(fā)債，這些存量債務都是定時炸彈。
在“50號文”和“87號文”的雙重壓力之下，地方政府陸續(xù)撤銷擔保函。但是對金融機構來說，原本就對這類沒納入預算的擔保函件持可有可無的態(tài)度。但是現(xiàn)在新增貸款變得困難，如果繼續(xù)做平臺貸款，風控標準會從緊，比如會嚴格監(jiān)督確保每筆資金都?？顚Ｓ?，會放棄中小平臺而把資金集中到3A平臺公司的身上。
劉經理告訴經濟觀察報，現(xiàn)在面臨的一個情況就是，地方政府有很強的融資需求，但是下面的金融辦等部門都不敢融資，不想融資。
地方政府很缺錢，但是由于現(xiàn)在融資平臺處于風口浪尖，特別是財政部處罰了不少地方之后，地方政府都十分小心。于是不少縣區(qū)政府就將項目包裝成PPP，找金融機構貸款，區(qū)縣一級的平臺融資查，就拉上施工單位一起給項目增信。
“央企的建筑公司不會這樣做，更多的是民營施工單位和省市一級的建筑單位這樣做?！眲⒔浝砀嬖V經濟觀察報。
人更嚴厲
融資平臺的轉型從2014年就開始提起，現(xiàn)在有了真正的實質性動作，地方政府正在對財政部嚴厲規(guī)范地方政府融資行為做出回應。
趙全厚告訴經濟觀察報，融資平臺最早是國開行組織增信，給予平臺貸款，。2008年4萬億時，金融部門要求支持融資平臺穩(wěn)增長力度，這期間融資平臺規(guī)模擴大，數(shù)量猛增。2010年“19號文”開始要求加強地方融資平臺管理，當時就已經看到平臺貸款量太大，風險凸顯出來，所以要求進行限制。2014年預算法通過，“43號文”通過后，禁止平臺公司為地方政府融資。
而真正讓融資平臺覺得壓力增大的，是財政部對地方政府違規(guī)舉債的問責。
2017年1月，廣東省財政廳印發(fā)《關于嚴格執(zhí)行地方政府和融資平臺融資行為有關規(guī)定的通知》，明確規(guī)定“取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉型改制”。
今年2月，四川省人民政府《關于進一步加強政府債務和融資管理的通知》也明確指出要推進融資平臺公司轉型，轉型出路大致分為三類：一是主要承擔公益性項目融資功能、沒有實質性經營活動的融資平臺公司，應在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上依法清理注銷；二是對于兼有政府融資和公益性項目建設運營職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務，推動融資平臺公司轉型為公益性事業(yè)領域市場化運作的國有企業(yè)；三是對于具有相關專業(yè)資質、市場競爭力較強、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，在妥善處置存量債務的基礎上，轉型為一般企業(yè)。
財政部駐湖南專員辦也曾表示，對地方政府融資平臺公司進行深入跟蹤調查后發(fā)現(xiàn)，2015年以來地方融資平臺公司債務規(guī)模仍然呈現(xiàn)出快速擴張的趨勢。融資資金基本用于地方政府公益性項目或存量政府性債務借新還舊，償債高度依賴地方政府項目投資撥款或補貼支出。同時，融資平臺公司還存在轉型緩慢，市場定位不清晰的問題。
對此，財政部駐湖南專員辦給出的建議是，對融資平臺可實行名錄制管理，以歷次債務清理掌握的融資平臺公司名錄為基礎，建立融資平臺公司數(shù)據庫，并且分類推進融資平臺的轉型。
在“50號文”和“87號文”公布之后，重慶市公布了比較完全的融資平臺轉型的文件。
重慶發(fā)布的文件對融資平臺分類轉型方向、存量債務分類處理、政府注資行為等都進行了明確的規(guī)定，按照與融資平臺公司簽訂的合同協(xié)議約定，履行配置資產、授予特許經營權、支付政府購買服務及財政補貼資金等責任。
對于融資平臺轉型之后，承擔公益性項目建設任務的，政府相關責任也加以明確。重慶的文件就提出，明確承接政府委托實施基礎設施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項目建設的單位，鎖定單位名單，實行目錄管理，同時還要按照權責對等的原則，與公益性項目建設單位簽訂規(guī)范的合同協(xié)議，明確雙方的權利、義務，并按照合同協(xié)議約定切實履行責任。
如何轉型
在上海城投(集團)有限公司戰(zhàn)略企劃部高級主管王強看來，融資平臺需要轉型，這是必須的，但因為受到政策的限制，轉型有三個方向：一個方向直接回歸政府，就是變成事業(yè)單位，完全是政府的投資管理部門，但是現(xiàn)在融資平臺量太大；其次便是，將融資平臺轉變成資產管理公司投資基礎設施，進行市場化運作；第三種是，像上海城投這樣的模式，是一種投資、建設、運營管理的模式，大部分的融資平臺都是投資為主，給政府融資為主，就是把融資平臺做實，實際上就是一家國企，將來繼續(xù)完成市場化道路?！瓣P鍵是要給融資平臺自主造血和運營管理的能力”，王強說。
一位正在嘗試轉型的地方平臺負責人贊同王強的看法，他認為融資平臺最重要的就是要有自己的造血能力。他告訴經濟觀察報，原來政府融資平臺基本依靠簡單地裝入一些資源，比如公路之類的，就開始研究轉型?，F(xiàn)在財政部管理越來越嚴格，公益類資產不準裝入，就必須要有一定的造血能力。
中國社科院學部委員、國家金融與發(fā)展實驗室理事長李揚曾提出這樣看法：祈望地方融資平臺在短期內轉型并不現(xiàn)實，所以我們看到，原有的融資渠道或已堵住，一些新型的融資手段卻正通過政府投資基金、專項建設基金、政府購買服務、PPP項目等形式出現(xiàn)在市場上。
2015年之前，地方政府通過設立各種融資平臺，并以地方政府的某些項目作為抵押品或償還擔保，從商業(yè)銀行大量借款，這種現(xiàn)象在2009年之后的數(shù)年間變得十分普遍。2015年，中央政府展開存量債務置換，2015年和2016年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模隨之大幅上升。
上述融資平臺轉型的負責人告訴經濟觀察報，近期，財政部先后出臺“50號文”、“87號文”，進一步規(guī)范地方政府舉債和政府購買服務。兩份文件的出臺有利于強化財政預算管理，堵住地方政府違法違規(guī)融資行為，實現(xiàn)地方舉債開明渠堵暗道。同時，文件出臺促使平臺公司盡快實現(xiàn)轉型，強化自我造血能力，并對PPP推行產生進一步積極影響。
未來融資平臺需要轉變業(yè)務模式，開展市場化業(yè)務，理順與政府之間的關系，比如在結合自身業(yè)務轉型開展金融業(yè)務、類金融業(yè)務、房地產開發(fā)業(yè)務、項目管理業(yè)務等的同時也要明確政府、平臺公司在經營性業(yè)務、非經營性業(yè)務方面的權利義務關系。對于非經營性業(yè)務的話，政府應該給予相應經營性資源補償，比如廣告、土地等。
一位金融市場人士告訴經濟觀察報，已經有地方政府開始試驗將不適合做PPP的項目轉給融資平臺操作，將政府和融資平臺分割開來?；蛟S這也是未來融資平臺轉型的一條出路，但是不能所有的項目都轉成PPP。
