依法做好應(yīng)急政策儲備持續(xù)增強風(fēng)險防控能力
著力助推國家治理能力提升
—財政部有關(guān)負責(zé)人就出臺《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》答記者問
2016年11月14日 來源：預(yù)算司
近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案〉的通知》（國辦函〔2016〕88號）。 同時，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南〉的通知》（財預(yù)〔2016〕152號）。就此，財政部有關(guān)負責(zé)人回答了記者提出的問題。
一、問：出臺《預(yù)案》和《指南》的背景是什么？
答：實施地方政府債務(wù)風(fēng)險防控，有利于提高地方政府動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警的能力，提前妥善做好政府債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急政策儲備，推進風(fēng)險防控工作科學(xué)化、精細化，確保債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，“建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機制”。黨的十八屆五中全會明確提出建立風(fēng)險識別和預(yù)警機制，以可控方式和節(jié)奏主動釋放風(fēng)險，重點提高財政、金融等方面風(fēng)險防控能力。
按照黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部全面貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制，嚴(yán)格實施限額管理，要求地方政府舉債不得突破全國人大或其常委會批準(zhǔn)的限額，依法設(shè)置地方政府債務(wù)的“天花板”；將政府債務(wù)全部分類納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，改變了以往政府債務(wù)游離于預(yù)算之外的局面，主動接受人大監(jiān)督；開展風(fēng)險評估和預(yù)警，督促高風(fēng)險地區(qū)切實化解風(fēng)險；發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)，有效緩解地方政府到期債務(wù)償還壓力，減輕地方政府利息負擔(dān)；加大專項檢查力度，堅決制止違法違規(guī)擔(dān)保融資行為等，既發(fā)揮了政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，又有利于防范財政金融風(fēng)險，地方政府債務(wù)管理取得了積極成效，風(fēng)險總體可控。但當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化，個別地區(qū)債務(wù)率超出警戒標(biāo)準(zhǔn)，違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時有發(fā)生，一些政府和社會資本合作項目存在不規(guī)范現(xiàn)象等，需要引起重視。
圖之于未萌，慮之于未有。建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制，是落實黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，全面依法治國，深化財稅體制改革，防范和化解財政金融風(fēng)險的重要舉措。《預(yù)案》的出臺將有力推動此項工作開展。
二、問：出臺《預(yù)案》的目的以及工作原則是什么？
答：建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置工作機制，堅持快速響應(yīng)、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，切實防范和化解財政金融風(fēng)險，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。
《預(yù)案》明確，建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置工作機制主要遵循以下原則：一是分級負責(zé)。省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置負總責(zé)，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責(zé)。國務(wù)院有關(guān)部門在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加強對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置的指導(dǎo)?？缡。▍^(qū)、市）政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置由相關(guān)地區(qū)協(xié)商辦理。二是及時應(yīng)對。地方各級政府應(yīng)當(dāng)堅持預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急處置相結(jié)合，加強對政府性債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)控，及時排查風(fēng)險隱患，妥善處置風(fēng)險事件。三是依法處置。地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權(quán)益。
三、問：《預(yù)案》主要包括哪些內(nèi)容？
答：《預(yù)案》和《指南》牢固樹立和貫徹落實五大發(fā)展理念，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持總體國家安全觀，在準(zhǔn)確研判當(dāng)前和今后一段時期我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險狀況的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，遵循市場化、法治化原則，對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置做出系統(tǒng)性安排，充分考慮各方合法權(quán)益，明確風(fēng)險防控底線，建立預(yù)警和分級響應(yīng)機制，嚴(yán)格風(fēng)險事件責(zé)任追究，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。
一是依法明確適用范圍。依據(jù)預(yù)算法等法律和政策規(guī)定界定《預(yù)案》和《指南》的適用范圍：納入限額管理的地方政府債務(wù)，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務(wù)；清理甄別認定的存量或有債務(wù)，包括政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。
二是建立分級響應(yīng)機制。按照風(fēng)險事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風(fēng)險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務(wù)風(fēng)險，除上述措施外，省級政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當(dāng)救助。另外，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風(fēng)險時，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。
三是實施分類應(yīng)急處置。堅持法治化、市場化原則，嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國合同法》及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型，分類提出債務(wù)違約處置措施，明確地方政府償債責(zé)任，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。
四是嚴(yán)格落實責(zé)任追究。風(fēng)險事件發(fā)生后，適時啟動責(zé)任追究機制，對地方政府有關(guān)責(zé)任人進行行政問責(zé)和追究法律責(zé)任，對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)負責(zé)人嚴(yán)格依法追責(zé)，增強地方政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險意識、責(zé)任意識，防范財政金融風(fēng)險。
四、 問：《預(yù)案》中提出的地方政府財政重整包括哪些內(nèi)容？
答：財政重整是指高風(fēng)險地區(qū)通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。實施債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)財政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是世界各國普遍采用的做法。地方政府財政重整計劃必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強與金融機構(gòu)的溝通，不得因為償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。《預(yù)案》規(guī)定了財政重整的主要措施。包括：
一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應(yīng)收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外，可以暫停其他財稅優(yōu)惠政策，待危機解除后再行恢復(fù)。
二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險等級,本級政府其他財政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長”或者大力壓減。
三是處置政府資產(chǎn)。指定機構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。
四是申請省級救助。采取上述措施后，風(fēng)險地區(qū)財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結(jié)束后，由省級政府自行決定是否收回相關(guān)資金。
五是加強預(yù)算審查。實施財政重整計劃以后，相關(guān)市縣政府涉及財政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點支出和重大投資項目、政府債務(wù)等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準(zhǔn)的同時，必須報上級政府備案。確有不適當(dāng)之處，需要撤銷批準(zhǔn)預(yù)算的決議的，上級政府應(yīng)當(dāng)依法按程序提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審議決定。
六是改進財政管理。相關(guān)市縣政府應(yīng)當(dāng)實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預(yù)算，嚴(yán)格做好與化解政府債務(wù)風(fēng)險政策措施的銜接。
五、 問：《預(yù)案》中提出將對地方政府性債務(wù)進行分類處置，請問如何處置？
答：《預(yù)案》依據(jù)預(yù)算法、擔(dān)保法、合同法及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型提出處置原則，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。
一是地方政府債券。地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。
二是非政府債券形式的存量政府債務(wù)。新預(yù)算法實施后，地方政府舉債只能采取發(fā)行政府債券方式，為此《預(yù)案》對非政府債券形式的存量政府債務(wù)處置進行了明確。債務(wù)人為地方政府及其部門的，必須在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券，地方政府承擔(dān)全部償還責(zé)任。債務(wù)人為企事業(yè)單位等的，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照合同法有關(guān)規(guī)定分類處理。即，債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并承擔(dān)全部償還責(zé)任；債權(quán)人不同意在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回，地方政府作為出資人在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，依法實現(xiàn)債權(quán)人的風(fēng)險和收益相匹配。
三是存量或有債務(wù)。具體包括：
——存量擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照擔(dān)保法及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。具體金額由地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔(dān)保金額、財政承受能力等協(xié)商確定。
——存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。
四是新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)。對新預(yù)算法實施以后地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照上述第三類情況中的存量擔(dān)保債務(wù)依法處理。
另外，經(jīng)國務(wù)院同意，財政部專門制定了《指南》，進一步區(qū)分存量債務(wù)中的銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為《預(yù)案》配套文件印發(fā)實施。
六、問：《預(yù)案》中為什么要提出責(zé)任追究？責(zé)任追究的范圍、響應(yīng)機制和程序是什么？
答：防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險事關(guān)全局。按照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）關(guān)于建立考核問責(zé)機制的規(guī)定，《預(yù)案》中專門對違法違規(guī)責(zé)任范圍、追究響應(yīng)機制、責(zé)任追究程序進行了明確。
一是違法違規(guī)責(zé)任范圍。包括違反《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定的行為；違反國發(fā)〔2014〕43號文件等有關(guān)政策規(guī)定的行為；其他違反財政部等部門制度規(guī)定的行為。
二是追究機制響應(yīng)。發(fā)生Ⅳ級以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件，應(yīng)當(dāng)適時啟動債務(wù)風(fēng)險責(zé)任追究機制，地方政府應(yīng)當(dāng)依法對相關(guān)責(zé)任人員進行行政問責(zé)；在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。
三是責(zé)任追究程序。有關(guān)任免機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、銀監(jiān)部門根據(jù)省級政府審定的有關(guān)責(zé)任認定情況，依紀(jì)依法對相關(guān)責(zé)任單位和人員進行責(zé)任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)進行處理。省級政府應(yīng)當(dāng)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險處置納入政績考核范圍。對實施財政重整的市縣政府，視債務(wù)風(fēng)險形成原因和時間等情況，追究有關(guān)人員的責(zé)任。屬于在本屆政府任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風(fēng)險事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任。
七、問：貫徹落實《預(yù)案》應(yīng)當(dāng)把握的主線是什么？
答：一是堅持法治意識。地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置涉及債權(quán)和債務(wù)關(guān)系。要充分認識地方政府債務(wù)管理與一般管理事務(wù)的差異性，全面貫徹依法治國的精神，堅持嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，妥善應(yīng)對和處理各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險事件，保護好債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益。
二是樹立風(fēng)險意識。要主動適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，把防風(fēng)險擺在各項工作突出位置。要按照《預(yù)案》要求，加強動態(tài)監(jiān)測和實時預(yù)警，準(zhǔn)確研判可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險及其原因，對癥下藥，綜合施策，力爭把各類風(fēng)險化解在源頭，防止風(fēng)險加劇或轉(zhuǎn)化，并依法加強對金融機構(gòu)的風(fēng)險警示和提醒。
三是增強責(zé)任意識。地方政府債務(wù)風(fēng)險防控事關(guān)總體國家安全。要堅持守土有責(zé)，妥善處理好促進經(jīng)濟發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系，處理好金融創(chuàng)新和國家安全的關(guān)系，把職責(zé)范圍內(nèi)可能引發(fā)的風(fēng)險防控好，不能把防風(fēng)險的責(zé)任推給上面、留給后面或轉(zhuǎn)嫁他人。
四是強化大局意識。地方政府債務(wù)風(fēng)險防控涉及中央與地方、財政與金融、政府部門與社會主體、當(dāng)前地方經(jīng)濟增長和國家可持續(xù)發(fā)展等之間的關(guān)系，錯綜復(fù)雜。加強地方政府債務(wù)風(fēng)險防控，要站位更高一層，堅持從全局視角、整體思路出發(fā)研究制定各項政策，維護國家持久安全穩(wěn)定。
